헌법재판소가 21일 ‘신행정수도 건설특별법’을 위헌으로 판단한 것은 수도 ‘서울’이 오랜 전통에 따른 관습헌법에 속하는 사항이라고 본 데서부터 출발한다. 이런 전제 하에서 관습헌법을 고치기 위해서는 헌법 개정절차가 필요하고, 헌법 개정을 위해서는 국민투표가 반드시 뒤따라야 한다고 지적했다. 때문에 헌법 개정절차 없이 특별법으로만 수도를 이전하려는 것은 위헌일 수밖에 없다는 것이 헌재가 위헌 결정을 내린 근본 취지다.



●서울이 수도인 것은 600여년간 이어져 온 관습헌법

우리가 성문헌법 체계를 가진 나라임에는 이론의 여지가 없다. 하지만 헌재는 한발 더 나아가 성문헌법에 모든 헌법사항을 전부 담을 수 없는 만큼 법전에 빠진 사항도 관습헌법으로 인정해야 한다고 봤다.

우리의 수도가 서울인 것은 조선시대에서부터 한·일 합방기를 거쳐 광복 이후 지금까지 누구나 인정한다는 점을 감안하면 수도 서울은 분명 관습헌법 사항이라는 것이 헌재의 시각이다.‘서울’이라는 단어에는 수도라는 의미가 담겨 있는 것도 이같은 연유에서라고 결정문은 적시했다.

●관습헌법 개정에는 국민투표 필요

대한민국 건국 때에 우리의 수도가 서울이라는 점을 성문헌법에 명확히 하지 않은 점도 누구나 알 수 있는 확고하게 형성된 법규범이라고 봤기 때문이라고 덧붙였다.

헌재는 서울이 수도인 점은 관습헌법이기 때문에 이를 폐지하려면 헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이뤄져야 한다고 판시했다. 하지만 신행정수도 특별법은 이같은 개정절차를 거치지 않았기 때문에 위헌이라고 규정했다.

헌재는 관습헌법의 경우 성문헌법과 달리 개정하기 위해서는 관습헌법에 반하는 내용을 성문헌법에 추가하는 조치가 필요하다고 설명했다.

즉 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 새롭게 개설해야만 수도가 서울이라는 관습헌법이 폐지될 수 있다는 것이다. 물론 이를 위해서는 국민투표를 거쳐야 한다.



●국민투표권도 침해

헌재는 수도의 설정과 이전의 의사결정은 국가의 정체성에 관한 기본적인 헌법사항이기 때문에 헌법이 정하는 바에 따라 국민이 스스로 결단해야 한다고 판단했다. 국민투표 없이 수도를 이전하는 것은 효력을 가질 수 없다는 것이다. 수도 이전이 대통령의 재량사항에 해당한다는 정부측 주장을 이같은 이유로 일축했다.

결국 헌법개정에 필요한 개정 발의 요건, 의결 요건, 국민투표 요건 등을 거치지 않은 특별법은 위헌일 수밖에 없다는 것이다.

헌재는 이처럼 특별법이 위헌임이 확실하기 때문에 이석연 변호사 등 청구인들이 제기한 공무담임권 및 직업선택의 자유, 평등권 침해 여부 등의 쟁점은 따지지 않았다.

강충식기자 chungsik@seoul.co.kr