보육·교육 개념 혼재된 현장이 누리예산 갈등 촉발

누리과정(만 3∼5세 무상보육) 예산을 어느 쪽이 부담해야 하는지에 대한 논란의 핵심은 교육기관을 어떻게 정의하느냐의 문제로 모아진다.

교육기관에 어린이집 같은 보육서비스 제공기관을 포함해야 하느냐는 것을 놓고 벌어진 논쟁이 누리과정 예산을 누가 부담해야 하나라는 논란의 단초가 됐다.

지방교육재정교부금법은 중앙정부가 시·도교육청에 내려보내는 교육재정교부금을 교육기관 또는 교육행정기관에 사용한다고 명시했다.

이 법 1조는 “지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다”고 돼 있다. 다만, 교육기관에 어느 곳이 포함되지는 규정하지 않았다.

교육청들은 이 법 조항을 근거로 국가의 교부금을 교육기관에만 사용할 수 있다고 해석한다.

지방자치단체의 부담 범위를 규정한 이 법 11조도 시·도의 의무교육이나 교육·학예 소요 경비만을 언급하고 있을 뿐 보육을 특별히 규정하고 있지는 않다.

따라서 교육청들은 교부금을 교육이 아닌 누리과정 같은 보육서비스를 지원하는 데 사용할 수 없다는 입장이다.

그러나 정부는 교육의 개념을 폭넓게 해석, 지방교육재정교부금법이 명시한 교육기관에는 어린이집 같은 보육기관도 당연히 포함된다는 입장이다. 따라서 국가가 지방에 내려보내는 교부금을 누리과정 같은 보육지원 비용으로 사용할 수 있다는 것이 정부의 주장이다.

정부는 누리과정 지원을 놓고 논란이 일자 10월 지방재정법 시행령을 개정, 의무지출경비에 보육과정 지원비를 명시하고 법적으로 시·도교육청의 몫이라고 주장한다.

개정된 시행령은 지방교육재정교부금법에 따른 교육비특별회계전출금을 비롯해 유아교육법에 따른 공통의 교육·보육과정 지원비 등을 의무지출 범위로 규정했다.

개정된 시행령에 보육과정 지원비가 의무지출경비로 명시됐지만 교육청들은 이를 인정하지 않고 있다. 상위법에는 교육기관에만 교부금을 사용할 수 있도록 했는데, 하위법인 시행령이 상위법이 규정한 지원범위를 벗어난 보육기관을 포함시켜 위법하다고 교육청들은 지적한다.

관습적으로 교육은 유치원의 유아교육, 초·중·고교의 초·중등교육과 대학교육인 고등교육을 포괄하는 개념으로 통용된다.

반면, 보육은 통상적으로 부모에게 위탁을 받아 양육하는 어린이집 같은 기관에 적용돼왔다.

정부 편제도 유아교육은 교육부가, 어린이집 같은 보육기관과 가정양육 등은 사회복지서비스로 분류돼 보건복지부가 담당하는 등 분리돼 있다.

유아교육과 보육을 규율하는 법체계도 유아교육법과 영유아보육법으로 나뉘어 있다.

하지만, 실제 현장에서는 유아교육과 보육은 별다른 구분 없이 사용된다는 것이 문제의 핵심이다.

어린이집은 부모의 위탁을 받아 양육을 대행해주는 기관이지만, 실제로는 유치원과 같이 교육활동이 일어난다.

교육기관에 속하는 유치원에서는 교육활동뿐 아니라 교사들이 아이들을 재우고 먹이는 등 양육활동도 일상적으로 일어난다. 보육과 교육을 칼로 두부 자르듯이 구분할 수 없는 것이다.

유아교육법은 유아를 만 3세부터 초등학교 취학 전까지의 어린이로, 유치원을 학교로 규정한다. 하지만 영유아보육법은 6세 미만의 취학전 아동인 ‘영유아’를 보육대상으로 규정한다. 유아교육과 보육 영역이 혼재돼 있는 셈이다.

보육기관인 어린이집은 0∼5세의 어린이들이, 교육기관인 유치원은 만 3∼5세가 다니고 있어 대상 연령대도 겹친다.

이에 따라 정부는 국무조정실장을 위원장으로 하는 유보통합추진위원회를 2013년 구성, 유아교육과 보육을 통합하는 ‘유보통합’을 추진해왔다. 하지만 이익단체들 간의 이견과 예산 조율 난항 등으로 큰 진전을 보지는 못하고 있다.

한 지역교육청 관계자는 “유보통합이 제대로 이뤄지지 않은 상황에서 정부가 보육비용을 교육청이 부담하라고 하는 것은 무책임하다”고 비판했다.

교육부는 교육청과 시·도의회가 누리과정 예산편성을 거부하면 대법원 제소도 검토하겠다고 밝혔다.

교육부 관계자는 “시도에 내려보낸 지방교육재정교부금에 누리과정 예산이 이미 반영돼 있는 만큼 교육청들이 어린이집 예산을 부담하는것은 당연하다”고 강조했다.

이처럼 양측의 입장차가 워낙 커 누리과정 예산 문제가 끝내 법적 다툼으로 비화할 가능성도 있는 것으로 점쳐진다.

이 문제가 법정으로 가면 지방재정법 시행령이 보육지원 비용을 시·도교육청의 의무지출경비로 규정한 것이 상위법에 어긋나는지와 함께, 보육과 교육에 대한 해석차도 주요 쟁점이 될 전망이다.

법무법인 담우의 남중구 변호사는 “교육·보육의 개념은 교육계에서 통용되는 이론을 바탕으로 정책적으로 해석해 정립돼야 한다”며 “국회가 입법 과정에서 명확히 규정하면 될 것”이라고 말했다.

그는 “법적인 다툼에서는 사회에서 통용되는 이론과 실제 적용사례에서 어느 쪽의 의견이 우세한지가 주요 판단 근거가 될 것”이라고 덧붙였다.

연합뉴스