◎일·독/동급지자체 합병 “구역 광역화” 추세/영국,농촌까지 광역­기초 통폐합 추진/불선 지방분권화 제정… 되레 3계층화

견실한 행정,재정능력 확보및 효율성 제고를 위해 지방자치단체의 관할구역을 넓혀야 할 것인가,아니면 보다 가까운 곳에서 지역주민에게 편리한 행정서비스를 제공하기 위해 규모를 줄여야 할 것인가.지방자치단체의 단순한 숫자나 조직계층수 자체를 시대변화에 맞춰 어떻게 바꿀 것인가는 세계 각국의 지방자치가 안고 있는 영원한 숙제이자 고민이다.

지방자치의 본고장 영국에서는 요즘 광역자치단체인 카운티(평균인구 70만명)와 기초단위인 디스트릭트(평균 8만명)로 2계층화된 지방조직을 단일계층화하려는 움직임이 일고 있다.관할업무 중복에 따르는 비효율과 관료주의의 폐단을 개선하자는 취지다.물론 단시일내에 우격다짐식으로 이뤄지는 것은 아니다.주민의 찬성과 현지방자치의회의 동의,법개정 등 민주적 절차를 수년에 걸쳐 밟아야 한다.

○비능률 해소 겨냥

웨일스에서는 지방경계조정위원회의 검토와 주민 여론조사등을 거쳐 현재의 8개 카운티와 37개 디스트릭트를 통폐합해 22개 단일지자체로 만드는 개편안을 추진,지난해 법률화한데 이어 올해 선거를 거쳐 내년 4월부터 새 체제를 출범시킬 예정이다.지난 92년 지방자치법개정에 따라 잉글랜드에는 지방정부위원회가 설치돼 지방자치 조직구조및 경계,선출방법 등의 개선방안 검토작업을 벌이고 있다.당초 작년말까지 작업을 끝내고 올해부터 단층제를 확대시킬 예정이었으나 다소 늦어져 현재 10여개 지역에서만 검토작업이 마무리된 상태다.카운티나 디스트릭트의 관할구역이 서로 중복되지 않도록 조정되지만 명칭은 어느 것을 써도 관계없다.현재 영국의회에서 검토중인 스코틀랜드 지방자치법안은 9개 리전,53개 디스트릭트를 32개 단일지자체로 통폐합하는 내용이다.

지난 85년 지방자치법개정으로 런던 등 7개 대도시의 광역자치단체를 86년 폐지,구 등 기초단위만 남겨둔 것은 표면상으로는 지방자치단체 중복에 따르는 지방행정의 비능률을 해소한다는 취지였으나,이면에는 중앙정부를 보수당이 장악한 것과 달리 대도시 의회에서는 야당인 노동당이 다수당으로 돼 있는 마찰을 해소하기 위한 정치적 계산이 깔린 것으로 평가되고 있다.

이와 달리 역사적으로 중앙집권체제가 강력한 프랑스에서는 지난 82년3월 지방분권법이 제정돼 단순히 행정조직이던 레종(11만∼1천만명)을 광역지방자치단체로 법인격화함으로써 중간조직인 데파르트망(평균 50만명)과 기초단위인 코뮌(평균 1천6백명)으로 2계층화돼 있던 지방자치조직을 3계층화했다.계층마다 각각 의회가 설치돼 있다.나폴레옹 이래 2백년간 유지돼온 중앙집권적 지방행정방식에서 탈피,지방자치단체의 자율성을 높이기 위한 것이다.

서구에서는 전통적인 생활공동체를 기초지자체로 하는 것이 대부분이어서,도시화진행에 따라 지방적 행정사무가 복잡하게 된 현대사회에 적합하지 않다는 비판이 제기된 지 오래다.그러나 생활의 불편과 비효율에도 불구하고 전통을 쉽게 바꿀 수 없다는 생각 때문에 근본적인 변혁은 쉽지 않은 형편이다.이런 점에서 영국과 프랑스의 과감한 지방자치조직 개혁노력은 주목할 만하다.지방조직계층수는 감히 손댈 수 없는 불변의 원칙은 아니며 형편에 따라 줄이거나 또는 늘릴 수도 있다는 것을 보여주는 실례인 것이다.

○시·농 단일화 시도

계층수를 증감하지는 않는 나라라 할지라도 같은 계층의 지방자치단체를 합병,그 수를 줄이고 관할구역을 넓히려는 재편성노력을 부단히 기울여왔다.대중교통수단의 발달에 따르는 주민의 일상생활권 확대와 도시영향권이 주변 농촌지역으로 팽창되는 점을 반영한 것이다.도시와 농촌을 구분하지 않고 핵심을 이루는 도시지역과 그 주변 농촌지역을 합해 단일지방자치체구역으로 하는 접근이 대종을 이룬다.

일본에서는 지난 53년 정·촌 합병촉진법(3년 한시법),65년 시·정·촌 합병특례법이 제정돼 주로 촌수가 줄고 시수가 늘어나는 식으로 기초단위인 시·정·촌수는 52년 1만여개에서 현재 3천여개로 줄었다.이웃하는 3개 시·정·촌간의 연락협의회가 구성된 이후 주민 여론조사와 각 지방자치단체및 의회의 합의,현의회의 통합승인 결의,현지사의 통합결정,자치시의 통합고시 등을 거쳐 23년9개월만에 통합시를 탄생시킨 곳도 있다.시가 포화상태가 되고 정·촌이 이농현상으로 인구감소및 고령화현상에 따른 불가피한 선택이다.지난 60년대에 전국을 몇개의 도·주로 개편하자는 「도주제론」과 「부·현통합론」등 광역자치단체를 통폐합해야 한다는 주장도 제기됐으나 현실화되지는 못했다.

스웨덴에서는 62년 2천5백개의 기초자치단체수를 1천개로 줄였고 64년이후 2백80개로 줄였다.덴마크에서는 70년 기초단위인 코뮌수를 1천3백여개에서 2백70여개로,광역지자체수를 25개에서 14개로 줄였다.노르웨이에서는 68년에 개혁이 착수돼 코뮌수가 3분의 2로 줄었다.독일에서도 합병작업을 통해 기초단위인 게마인데수가 68년 2만4천여개에서 72년 1만7천여개로,86년 8천5백여개로 각각 줄었고,광역조직인 크라이스수도 68년 4백25개에서 86년 2백37개로 감소했으며 기초·광역단체의 지위를 겸하고 있는 자유시수도 68년 1백35개에서 78년 91개로 줄었다.영국은 지난 70년대초 잉글랜드와 웨일스의 지방제도를 개혁,광역자치단체수를 1백23개에서 63개로,기초자치단체수를 1천8백여개에서 4백80여개로 75%가량 줄였다.

독일의 게마인데연합제도 등도 행정조직광역화 요청에 부응하기 위한 것이다.미국에서는 소규모 지방행정조직이 새 행정수요에 대응해나가기 어려운 점을 감안,특정행정사무를 처리하기 위한 특별구역을 설립하거나,일부 지방사무를 상향조직으로 이관하는 등의 노력이 시도되고 있다.<김주혁 기자>