일본 메이지유신을 주도했던 오쿠보 도시미치는 1871년부터 2년 동안 미국과 유럽을 돌았다. 선진문물을 배운다는 취지였다. 유럽의 주요 학습대상은 프랑스였다. 막상 도착해 보니 프랑스를 꺾은 프로이센이 ‘떠오르는 태양’이었다. 철혈재상 비스마르크의 지도 아래 유럽의 후진국 프로이센이 독일제국으로 탄생하고 있었다.

오쿠보는 프로이센을 철저히 본받기로 결정했다. 그 중심이 엘리트 관료주의였다. 최고 인재를 관리로 임명해 경제·사회의 선봉에 서도록 했다. 공무원들의 신분은 확실히 보장해줬다. 후발국 일본·독일이 단기간에 영국·프랑스를 넘어설 수 있는 원천에는 관료주의의 힘이 컸다. 우리도 개발경제시대 엘리트 관료주의가 위력을 발휘했다. 일본·독일류를 변형시킨 한국의 공무원제도는 말레이시아, 싱가포르 등 다른 개발도상국의 모범이 되었다.

1990년대부터 공직사회 개혁이 강조되고 있다. 요즘은 용어가 혁신으로 바뀌어 대통령·총리 주재나 부처별 토론회가 연일 열리고 혁신안이 경쟁적으로 쏟아진다. 하도 몰아치니까 ‘혁신피로증’이란 말까지 나올 정도로 냉소 분위기가 만만찮다. 혁신하자는데 왜 코웃음치고 반발할까. 귀찮고, 밥그릇이 깨질까 두려워서 그렇다고 치부하는 것은 단견이다.

공무원들과 대화를 나눠보면 두가지 원인이 표출된다. 첫째는 선악의 개념으로 보지 말라는 것이다. 관료주의의 성과를 인정하는 바탕위에서 시대적 선택의 문제로서 변화가 추구되어야 한다. 관료주의를 악으로 규정하면 자칫 공무원 자체가 타도의 대상이 된다. 그 연장선에서 코드인사 논란이 나온다. 둘째는 큰 틀의 컨셉트가 모호하다는 지적이다. 현재 참여정부가 추진하는 혁신안은 대부분 미국의 성과주의를 따라가고 있다. 그러나 직업공무원제의 포기인지, 절충형 추구인지 알 수가 없다. 노사제도처럼 여러 나라의 좋은 점을 짜깁기하다가 문제가 많아지는 우를 범할까 걱정된다.

컨셉트의 모호성은 이율배반을 낳는다. 사회·경제 개혁의 선봉이 돼야 한다고 공직사회를 독려하는 것은 여전히 관료주의적이다. 규제철폐, 봉사자세 확립, 부정부패 엄단은 탈(脫)관료주의적이다. 방향성없는 전방위 혁신 추진은 좋은 결과를 보장하지 못한다.

사업을 하는 선배가 공무원을 단순분류했다.A)돈을 안 받고 융통성을 발휘한다,B)돈을 받고 융통성을 발휘한다,C)돈을 안 받고 규정만 따지며 융통성을 안보인다.A가 가장 좋으나 기대하기 어렵다고 했다. 사업하기엔 C보다 B가 낫다고 말했다.B는 개발시대 관료로 상징할 수 있다. 새로운 컨셉트를 명확히 제시하지 않고 혁신·부패척결만 강조하다 보면 C유형의 공직자가 양산될 우려가 있다.

독일-일본-한국으로 이어진 관료주의가 변해야 하는 게 대세다. 변화가 성공하려면 C(규제)유형의 자리를 대폭 줄여야 한다. 그러려면 공무원의 위치를 어디에 놓을 것인지부터 규정해야 한다. 먼저 ‘관료우위 포기’를 과감히 선언해야 할 것이다. 공무원 개인의 능력이 떨어져서가 아니다. 세계화·개방화가 급속히 진행되고 있는 상황에서 현장에서 이윤을 추구하는 기업을 공직사회가 따라가지 못하는 게 어찌보면 당연하다.

때문에 삼성을 배우자는 것도 우스운 얘기다. 독자적인 한국형 공직 컨셉트를 개발해야 한다. 사회적 부나 이윤 창출은 기업에 맡기고 기업이 못하는 틈새에 눈을 돌려야 한다. 모두를 청렴하고 일 잘하는 공직자를 만들겠다는 이상론에서 벗어나 규제와는 관계없는 직책을 늘려야 한다. 사회복지 분야가 대표적이다. 공무원들을 봉사하는 쪽으로 집중배치하는 것이 진정한 혁신이다. 온갖 위원회와 고위직을 늘리는 일을 중지하고, 고달픈 국민을 직접 보살피는 공무원 수를 확대하는 개편안이 만들어져야 한다.

이목희 논설위원 mhlee@seoul.co.kr