◎“의장 겸직 기초장” 국왕이 임명/행정구조 2분화… 주지사 중간 조정역할/수도 중앙서 감독·통제… 「특례법」 확대추세/지방행정 능력 부정여론 확산… 주민참여 확대 모색

좁은 국토와 해수면보다 낮은 지대를 가진 네덜란드의 역사는 험난한 자연과 싸워온 과정 그 자체라 해도 과언이 아니다.

따라서 네덜란드는 1851년 지방자치제도가 형성될 때부터 운하·댐 건설등을 위한 광범위한 국가업무를 추진할 경우 중앙정부와 지방 자치단체들과의 협의가 잘 이루어져오고 있는 편이다.그렇다고 해서 자치단체의 자치권이 중앙정부의 제한을 많이 받는 것은 아니며 오히려 유럽 다른 나라들보다 폭넓은 자치권을 누리고 있는 곳이 네덜란드다.

○폭넓은 자치 누려

네덜란드의 지방자치단체는 12개 주와 8백17개 시·읍·면 등 2계층 구조로 돼 있다.기초자치단체의 경우 우선 자치의회는 주민의 직접선거에 의해 구성되고 의회는 의원 가운데 행정을 집행하는 집행위원을 선출한다.따라서 의회가 행정통치권을 갖는 셈이다.그러나 집행위원회의 장은 중앙정부인 국왕이 의원과 상관없이 임명하며 이 장은 의회의장까지 겸임하고 긴급상황에서 의회의 결정을 무효화할 수 있는 강력한 권한을 갖는다.기초단체 행정집행기관은 민선과 관선의 2중성을 띠고 있는 셈이다.기초단체장의 임기가 6년인데 반해 주지사의 경우 임기가 따로 없고 자치단체장보다는 중앙정부 기관으로서 강한 의미를 띤다.

주는 기초단체간의 조정·협의의 권한을 가지며 주지사는 왕에게 기초단체장의 임명에 대한 권고를 하는 등 기초단체와 중앙정부의 중간단체 역할을 하는게 상례다.왕은 법률 및 공공이익에 반할 때 자치단체의 결의를 무효화할 수 있으나 이 권한은 사용된 예가 거의없다.왕의 「권고」가 가끔 내려질 뿐이다.

○대부분 정당 소속

이들 지방단체의 정치적 배경을 보면 국가정당들이 대부분의 지방자치단체를 점유하고 있으나 규모가 작은 기초자치단체에서는 무소속 정치인들이 주로 의회를 구성하고 있는 실정이다.

네덜란드의 각 지방의회는 정당구성이 천차만별이다.다양한 정치적 소수집단이 많은 네덜란드답게 지방의회선거때마다 20∼30개의 정당이 난립하며 이 가운데 보통 7∼8개 정당 출신이 당선된다.그 결과 집행위원은 보통 정당간의 연립으로 이루어질 수 밖에 없다.주로 사회민주당·기독교민주당·좌익자유당 등 3당에 의해 구성되지만 의회나 집행위원회에서 큰 영향력을 미치는 것은 다수당인 사회민주당이다.

네덜란드 지방자치에서 특이할 만한 것은 수도 암스테르담의 위상이다.네덜란드의 경우 행정기관은 헤이그에,국가 원수인 여왕은 위트레흐트에 각각 있으며 인구가 가장 많은 암스테르담은 상업·문화 중심도시다.암스테르담은 우리나라의 수도 서울특별시처럼 광역자치단체에 포함되지는 않으며 다른 시·읍·면과 함께 기초단체에 속한다.

그러나 자치권에 있어서는 다른 기초단체보다 훨씬 광범위하다.직속 상위기관인 북부 홀란드주의 감독을 받지 않고 바로 중앙정부와 접촉하고 있기 때문이다.

중앙정부는 암스테르담에 대한 통제로 어느 자치단체에나 해당하는 법에 위배되는 결정을 무효화시키는 것 말고는 시세의 설치·변경·폐지에 관한 사항을 사전통제할 수 있다.이것 이외에는 중앙정부가 암스테르담에 직접적인 통제를 가할 수 없다.더욱이 최근 들어 암스테르담은 시대의 변화에 따라 주택·복지 분야 등 대도시 고유의 문제점들을 해결하기 위해 암스테르담에 대한 특례법을 계속 확대해나가는 추세다.

지방자치 역사가 1백40여년인 네덜란드에서도 최근 들어 자치제와 관련,심각한 걱정거리가 논의되고 있다.바로 갈수록 심해지는 주민들의 무관심과 이로 인한 저조한 지방선거 투표율이 그것이다.

이에 따라 몇몇 지방자치단체에서는 90년 지방선거 직후 주민들을 대상으로 지방자치 문제점에 대한 설문조사를 실시,발표했다.

이 설문조사 가운데 지방정치의 위상 문제를 묻는 항목에서 응답자 대부분은 지방의원의 이름이나 지방정부의 활동 상황을 거의 모르고 있었다.대부분의 자치단체에서 해당 주민의 20% 정도만이 의원의 이름만을 겨우 알고 있었다.또 지방정부 의회를 구성하고 있는 정당들의 차이점을 모르고 있어 선거 때에도 전국투표에서 표를 던졌던 정당에 그대로 투표를 하고 있음이 드러났다.

지방행정에 대해서도 여론은 부정적이었다.응답자 대다수가 지방관료에게 전혀 또는 거의 믿음이 없는 상태였다.

○운영의 묘가 중요

게다가 주민들은 지방자치단체의 우유부단함,무능력에 큰 불만을 표시하고 있다.즉 지역의 문제를 지방정부에 의해 해결될 것이라고 보는 사람은 극히 드물며 대부분의 문제 해결을 중앙정부에 기대하고 있는 것이다.

네덜란드에서는 이같은 문제점이 민주적 행정절차가 결여돼 나타난 것으로 분석,주민들이 정책결정 과정에 직접 또는 간접으로 참여하는 것 등을 골자로 한 지방행정의 혁신을 부르짖는 목소리가 높아지고 있다.

이는 아무리 그럴듯한 지방자치 제도가 확립됐다 하더라도 실제 운용방법이 더욱 중요하며 그 운용의 핵심은 주민의 관심과 참여라는 점을 여실히 보여주고 있는 사례다.<서정아 기자>