[이공현의 공론장] 우리 헌법상 대통령의 권한

입력 : ㅣ 수정 : 2017-05-12 18:07

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이공현 법무법인 지평 대표변호사

▲ 이공현 법무법인 지평 대표변호사

엊그제 문재인 대통령은 제왕적 권력을 최대한 나누겠다고 다짐하면서 취임했다. 그런데 한편에서는 현행 헌법의 5년 단임 대통령제가 근본적 한계에 다다랐으니 개헌을 해야 한다는 목소리가 들린다. 최순실 국정 농단 사태를 지켜보면서 대통령 한 사람이 독점하는 권력 구조는 분명히 문제가 있다는 지적에 공감하기도 한다. 대통령이 국민과 소통을 끊은 채 완고한 제왕적 통치자로 귀결되고 말았다는 것이다. 과연 우리 헌법상 대통령의 권한은 이처럼 막강한가?

우리 헌법은 국가 권력을 입법, 사법, 행정으로 분할하는 삼권분립을 채택하고 있다. ‘힘의 분할’과 ‘힘에 대한 힘의 견제’만이 국민의 자유를 보장한다는 역사적 경험에서 비롯한 것이다. 우리 헌정사에서도 독재와 권위주의 통치를 가능하게 한 대통령의 권한을 축소하고 국회의 권한을 확대·강화한 것이 현행 헌법이다.

우선 국회는 국민주권 원리에 의해 입법권을 가진다. 대통령이 행정에 관한 권한을 행사하려면 반드시 국회가 만든 법에 따라야 한다. 다음 국가의 존속과 유지에 필요한 재정을 국회가 결정한다. 국회의 예산안 의결이 없으면 대통령은 살림살이를 할 수 없다는 뜻이다. 박근혜 대통령 탄핵 사건에서 보듯이 대통령의 위법행위가 있으면 헌법재판소에 파면을 요구할 수도 있다. 나아가 헌법은 국회에 국정 전반에 관해 감사를 실시하거나 특정 사안에 관한 조사를 할 수 있는 권한을 부여한다. 국정 감사·조사의 범위는 아주 넓다. 국무총리와 국무위원을 출석시켜 질문하기도 하고 해임 건의를 대통령에게 할 수도 있다. 그 밖에 상호방위조약이나 중대한 재정 부담을 지우는 조약을 체결하기 위하여는 국회의 동의가 필요하다. 헌법재판소는 헌법 재판을 통해 대통령의 권한 행사를 통제하고 탄핵심판 결정을 하기도 한다. 법원은 행정행위의 효력을 심사한다.

대통령의 권한 행사에는 행정부 내부에서도 통제하는 길이 열려 있다. 국무총리를 임명하려면 사전에 국회의 동의를 얻어야 한다. 국무총리의 제청을 거쳐야 행정 각부의 장관을 임명할 수 있다. 특히 우리 헌법은 대통령이 중요한 사항에 권한을 행사하는 경우 사전에 국무회의의 심의를 반드시 거치도록 하고 있다. 대통령 1인의 독단으로 인한 국가 운영의 오류와 피해를 방지하기 위해 국무회의에서 토의하고 의견을 조정하도록 한 것이다. 따라서 이를 거치지 않으면 헌법 위반이 된다. 국정의 기본계획에서부터 중요한 대외정책과 군사사항, 예산안에 이르기까지 범위가 넓다. 사드 배치 결정이 군사에 관한 중요 사항이고, 한?일 위안부 합의가 중요한 대외정책인데 국무회의의 심의를 거치지 않아 헌법 위반이라는 주장이 나오는 이유다.

대통령의 권한 행사에 국회와 사법부의 통제 장치가 있고, 행정부 내에 권한 남용을 방지하는 장치가 있는데도 제왕적 대통령이라고 하는 이유는 무엇인가? 국회의원은 국민 전체의 대표자다. 헌법 제46조는 전체 국민의 이익, 즉 국가이익을 우선해 직무를 수행할 것을 천명하고 있다. 지금까지 국정 운영의 효율성을 내세워 여당은 국회에서 앞장서 대통령의 정책을 추진하지는 않았는지 살펴볼 일이다. 입법 절차란 토론을 통해 국민의 다양한 견해와 이익을 살펴 공동체의 의사를 결정하는 과정이기 때문이다. 권력 분립 국가에서는 대통령 뜻대로 안 되는 것이 당연한 일이다. 트럼프 미국 대통령이 오바마 재임 시절 입법한 건강보험법을 개정하려고 하나, 공화당 소속 의원들의 반대에 부딪혀 어려움을 겪고 있는 것을 보면 알 수 있다.

국정 감사 및 조사에서도 마찬가지다. 여당이 행정부를 적극적으로 통제하려고 하지 않기 때문에 유명무실하게 됐다. 국정조사권을 외국에서는 여당에 대한 야당의 권리라고 하거나, 국회에서의 소수자 권리라고까지 하기도 한다. 실제 국정 운영에서 여당 주도로 대통령의 정책을 무조건 따르다 보니 입법권과의 권력 통합 현상이 나타났던 것이다. 국정 감사나 조사가 제대로 이루어졌다면 최순실 국정 농단 사태까지 이르지는 않았을 것이다. 헌법이 정한 절차에 따라 투명하고 공정하게 국정을 운영하면 문제 될 것이 없다. 이제부터 삼권이 정확하게 나누어져 상호 견제하는 모습을 보고 싶다. 효율이 능사가 아니라 절차가 중요한 것이다.
2017-05-13 22면
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