지방자치가 부활한 지도 20년이 지났다. 제도가 사람의 나이처럼 같은 속도감으로 진화하는 것은 아니지만 그 정도의 세월이면 우리나라 지방자치도 성숙한 모습을 보여 줘야 할 때가 됐다. 그러나 아직도 지방자치는 첫걸음 떼듯 부자연스럽고 우려되는 바가 크다. 즉 지방자치는 구조에 해당하는 제도와 기능에 해당하는 운영 측면에서 각종 문제점을 드러내고 있어서 아직은 성숙하지 않은 모습을 보여 주고 있다. 우리나라 지방자치 관련 제도는 중앙집권체제와 지방분권체제의 어중간한 혼합 수준에 머물고 있어서 보는 관점에 따라 비판받을 여지가 많다. 지방자치의 운영 측면도 관점에 따라 상반된 평가가 가능하다.

우선 지방자치 관련 제도에서 가장 크게 문제가 되는 것은 헌법 근거가 미약하다는 점이다. 우리나라 헌법 제8장은 지방자치를 규정하고 있는데 다른 나라의 헌법과 비교해 너무 단순하다 못해 구조적 결함으로까지 비친다. 헌법 제117조는 지방자치단체의 역할과 종류를 규정하고 있는데, 1항의 내용이 지방자치단체의 조례 제정권을 저해하는 독소 조항으로 거론되곤 한다. 1항은 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정한다. 물론 ‘법령의 범위’도 해석하기에 따라 다양한 경우로 해석될 수 있겠지만, 판례에 따르면 법령은 법률과 ‘대통령령’, ‘총리령’ 및 ‘부령’, 심지어 법규 명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙도 포함된다. 이러한 규정에 근거해 중앙정부는 지방자치단체의 조례 제정권에 무단히 개입할 수 있는 여지를 가지고 있다.

또한 헌법 117조 2항 역시 “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다”고 규정해 지방자치단체의 지위에 관한 헌법적 근거가 취약함을 알 수 있다. 여기서 규정하고 있는 법률이란 지방자치법을 의미하는데, 지방자치법 역시 중앙집권체제의 유전자에서 벗어나지 못하고 있다. 지방자치법 제9조는 지방자치단체의 사무 범위를 규정하고 있다. 즉 이 법 9조 1항은 “지방자치단체는 관할 구역의 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다”고 규정하고 있다. 이어서 2항은 지방자치단체의 사무를 예시하면서 단서를 붙여 “다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다”고 하여 다른 법률이 지방자치법에 우선하고 있음을 명시하고 있다. ‘틀’은 무엇을 담을 것인가를 결정하게 해 준다. 성긴 소쿠리에 밀가루를 담을 수 없고, 종이봉투에 물을 저장할 수 없다. 이처럼 지방자치에 관한 우리나라 헌법 규정과 지방자치법 자체도 건실하다고 평가하기가 어렵다.

허술한 제도에 근거해 운영될 수밖에 없는 우리나라 지방자치가 다른 나라 사례에 근거해 일반적으로 기대되는 수준에 못 미치는 것은 어찌 보면 당연하다. 제도라든가 구조적 한계로 인해 나타나는 결함이나 오류는 그 안에 담긴 내용물 탓이 아니다. 이러한 관점에서 비난의 대상이 되고 있는 우리의 현실은 지방자치만의 탓이 아니라 원래부터 중앙집권 체제의 돌연변이로 태어난 유전병과 주변 환경 탓이다. 주민들의 삶의 현장에서 작동하기 마련인 지방자치는 쉽게 감시받아 비교적 투명하다. 이에 비해 국민에게서 인식 거리가 먼 중앙정치는 관련 변수도 복잡하고 비용과 편익을 쉽게 나누기 어렵다.

일상생활과 관련한 지방자치의 잘잘못은 주민들에게 쉽게 노출되고, 조그만 실수도 크게 보인다. 중앙정치의 작동 과정에 대한 이해가 부족한 국민의 시각으로 보면 지방자치는 만만한 이야깃거리다. 문제는 이러한 지방자치 속성이 장점으로 평가받지 못하고, 결함으로 여겨진다는 것이다. 지방자치란 다른 것을 다르게 다루고, 같은 것을 같게 다루는 장치다. 기초자치단체와 광역자치단체가 나란히 존재하는 이유다. 처리하는 일이 크고, 작아서가 아니라 기초자치단체는 서로 다른 일을, 광역자치단체는 넓은 지역에 걸쳐 같은 일을 처리하고자 고안된 장치인 셈이다. 그만큼 지방자치는 다양할 수밖에 없다. 다양한 가운데 서로 다른 어느 한편이 반드시 틀린다고 할 수 없다. ‘서로 다름’은 어느 한편의 오류를 판가름하기 위한 잣대가 아니다. 지방자치는 ‘지역발전’이라는 실익 때문에 존재하는 것이지 중앙정치의 명분을 돋보이기 위한 장식품이 아니다.