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[열린세상] 이헌/ 전면 무상급식과 주민투표 -시민과 함께하는 변호사들 공동대표

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입력 :ㅣ 수정 : 2011-03-23 00:44 열린세상 섹션 목록 확대 축소 인쇄
이헌 시민과 함께하는 변호사들 공동대표
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▲ 이헌 시민과 함께하는 변호사들 공동대표

서울시의회 민주당 측 의원들이 주민투표의 대상을 제한하는 내용의 주민투표조례 개정을 추진하는 데 대해 진보 측 매체조차 참여민주주의의 가치를 훼손한다고 비판한다. 지난 2월 200여개 시민단체가 연합해 결성된 ‘복지포퓰리즘추방 국민운동본부’(국민운동본부)는 전면 무상급식에 대한 주민투표의 청구를 위한 서명운동에 돌입하였다. 2004년 주민투표제가 도입된 이래 중앙정부에 의한 제주도 행정체계 개편과 방폐장 부지 선정을 위한 주민투표 등이 실시된 바 있으나, 주민청구에 의한 주민투표 실시 시도는 처음이다.

우리 헌법은 지방자치단체의 자치권에 관하여 지역 주민들이 자신들이 선출한 자치단체의 장과 지방의회를 통해 자치사무를 처리하는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하는 한편 지방자치법으로 대표제 지방자치의 결점을 보완하는 제도로서 조례의 제정·개폐청구권, 감사청구권, 주민소송, 주민소환 이외에 주민투표권 등을 규정, 주민이 지방자치사무에 직접 참여할 수 있는 길을 열어놓고 있다. 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대해 주민투표에 부칠 수 있고(지방자치법 제14조), 주민투표법은 주민투표의 대상과 발의자·발의요건·투표절차 등에 관하여 정하고 있다.

주민투표권은 헌법이 아니라 법률이 보장하는 참정권이고(헌법재판소 2004헌마530), 지방자치단체의 장이 고유권한을 갖고 결정할 수 있는 사항에 대하여 주민투표에 부쳐 행정에 반영하려는 게 주민투표법 조항의 취지다. 그래서 지방자치단체장의 고유권한을 침해하는 지방의회의 조례는 적법하지 않다(대법원 2002추23). 지방의회가 주민투표 대상을 제한하는 내용의 조례를 개정하려는 건 전면 무상급식 주민투표 실시를 겨냥한 정치적 행태이다. 또한 주민투표에 관한 시민의 참정권이나 서울시장의 고유권한보다 지방의회 의결권이 우선한다는 시각에 기인한 것이고, 법률에서 보장된 주민투표권을 하위법규인 조례로 제한하는 위법한 입법권의 일탈·남용인 것이다.

국민운동본부가 청구하려는 주민투표를 ‘무상급식을 실시하느냐, 아니냐’의 내용으로 오해하는 이들이 적지 않으나, 이번 주민투표는 ‘무상급식을 단계적으로 실시할 것인지(서울시 안), 전면적으로 무차별 실시할 것인지(민주당 및 서울교육청 안)’를 담고 있다. 지방자치단체의 장 및 지방의회는 주민투표 결과 확정된 내용대로 행정·재정상의 조치를 하여야 한다(주민투표법 제24조). 주민투표 결과 ‘전면적 무상급식안’이 확정되면 시장은 현재 신설·편성된 무상급식 예산을 집행해야 하고, 반대로 ‘점진적 무상급식안’이 확정되면 시의회는 ‘서울특별시 친환경 무상급식 등 지원에 관한 조례안’을 수정하는 의결절차를 거쳐야 하며, 관련 예산은 시장이 제출한 예산안으로 수정·변경된다.

그런데 주민투표 결과 전체 투표수가 투표권자의 3분의1에 미달하는 경우 개표를 하지 않지만 주민투표법 제24조 제1항 단서조항으로 양자택일의 대상인 점진적 무상급식과 전면적 무상급식 모두를 선택하지 않기로 확정된 것으로 보게 된다. 이에 시의회는 주민투표 결과에 반하는 전면적 무상급식에 관한 조례와 예산을 폐지해야 하고, 시장은 투표 결과에 반하는 전면적 무상급식에 관한 예산 집행을 거부할 수 있다고 해석된다.

무상급식과 같은 사회적 기본권은 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 사회적·경제적 여건을 종합해 합리적 수준에서 결정한다는 게 얼마전 헌법재판소에서 내린 결정이다(2009헌바102). 전면 무상급식 실시가 복지포퓰리즘인지 아니면 시민이 받아야 할 정당한 복지인지 여부는 서울 시민이 결정할 사항이고, 그 투표결과에 나타난 서울 시민의 자치적 의사결정은 존중되어야 한다. 이번 주민청구에 의한 주민투표 실시는 풀뿌리 민주주의 발전에 큰 획이 될 것임은 물론이고, 정치권에 의해 뜨겁게 달구어진 무상복지 논란에 대한 국민들의 의사를 확인하며, 복지 등 사회적 기본권에 대한 국민들의 인식을 가다듬는 계기가 될 것이다.
2011-03-23 30면
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