[2020 쟁점 분석] ③자원순환 전환 원년의 비전과 과제

2018년 자원순환기본법이 실행되고, 그해 정부에서는 자원순환기본계획을 발표했다. 하지만 2018년에는 역설적이게도 외환위기 이후 최대의 쓰레기 대란이 발생했다. 20년간 누적된 쓰레기 관리 문제가 중국의 수입 금지를 계기로 폭발해 버린 것이다. 정부에서는 미래의 비전을 야심차게 발표했지만, 과거에 발목에 잡혀 수렁에 빠져 버렸다.

미세먼지를 막기 위한 대기오염 배출시설 관리 강화, 플라스틱 남용으로 인한 미세플라스틱 문제 대두, 쓰레기 국제 간 이동에 대한 규제 강화 등 쓰레기 관리의 대내외 여건은 최악이다. 이 때문에 쓰레기 문제 해결을 위한 구조 개선의 강력한 동력도 얻고 있다. 쓰레기 문제를 해결하기 위한 로드맵을 차분하게 짜야 한다.

●쓰레기의 뉴패러다임-순환경제

쓰레기 문제는 자원 관리 문제와 쓰레기의 오염 관리 문제다. 자원순환을 통해 자원 고갈 문제에 대응하고, 친환경적인 처리를 통해 오염물질이 생태계에 유출되는 것을 통제하는 것이다. 쓰레기에 대한 위생 관리를 기반으로 자원이 반복적으로 순환되는 구조를 만드는 것이 순환경제 혹은 자원순환사회다.

인구증가 및 비경제협력개발기구(OECD) 국가의 급격한 경제성장으로 인해 자원 소비의 총량이 급격하게 증가하면서 자원 가격과 상품 가격이 2000년대 이후 급격하게 증가했고, 특히 자원 수급의 불확실성이 커지고 있다. 이런 이유로 선진국에서는 자원의 외부 의존도를 낮추고 자원을 효율적으로 조달하기 위한 순환경제를 구축해야 한다는 주장이 2000년대 이후 크게 대두됐다. 산업계 스스로도 산업 경쟁력 확보를 위해 순환경제를 구축하려고 능동적으로 움직이고 있는 것이 특징이다.

자원을 채굴해 생산 및 소비한 후 버리는 물질 흐름이 선형경제라면 자원을 반복적으로 이용해 경제계에 투입되는 천연자원의 양과 경제계 밖으로 버려지는 쓰레기의 양을 최소화하는 것이 순환경제다. 현재도 쓰레기를 재활용하는 시스템이 작동 중에 있지만, 이는 자원을 몇 번 돌려서 이용하고 버리는 것이기 때문에 선형경제를 변형한 것에 불과하다. 총자원 소비량 중 재생자원의 기여율을 평가하면 순환경제라는 명칭을 붙이기에는 턱없이 부족하다.

순환경제로 이행하기 위해서는 제품의 생산 및 유통, 폐기 후 재활용 단계의 전반적인 구조 개혁이 필요하다. 특히 생산 및 유통업체의 역할이 매우 중요하다. 제품 생산에 투입되는 자원의 양을 줄일 수 있는 공정 개선, 재고 발생을 최소화할 수 있는 소비자와의 쌍방향 소통, 재사용 및 재활용을 위한 제품 구조 및 재질 개선, 제품수명 연장을 위한 수리서비스 제공, 재생원료 구매 및 사용 확대 등 순환경제 시작과 끝에 생산자가 있다. 감량 및 재사용은 쓰레기 발생 억제로는 한계가 있다. 오히려 재활용을 통한 재생원료 사용 확대가 중요하다. 이 재생원료 사용 확대를 위해서는 생산자들이 생산 단계에서 재생원료의 사용 비율을 늘려 재생원료시장을 적극적으로 견인해야 한다. 생산 단계에서 적극적인 수요 창출을 유도하고 재활용 시장에 대한 적극적인 투자와 시설 및 기술 개선, 품질 향상 등의 선순환 구조를 만들어야 한다.

순환경제 이행의 문제를 단순하게 환경적 문제로 간주하는 것은 구태의연하고 안이한 인식이다. 순환경제는 산업 재편의 문제다. 산업의 표준이 바뀌는 것이다. 재사용과 재활용에 적합하지 않는 제품, 재생원료를 사용하지 않은 제품, 유해물질을 많이 사용한 제품은 국제 경쟁에서 도태될 수 있다. 선진국 시장으로 수출이 불가능할 수 있다. 자국에서 고품질의 재생원료를 낮은 가격으로 안정적으로 공급하지 못한다면 원료 조달 비용이 급격하게 상승하면서 국제 경쟁력이 낮아질 수 있다.

특히 플라스틱 산업에서는 고품질의 플라스틱 재생원료 조달 체계를 구축하는 데 총력을 기울여야 한다. 글로벌 기업들이 너도나도 앞다투어 제품 내 재생원료 사용 비율 목표를 제시하는 것을 단순히 선언적인 퍼포먼스로 폄하해서는 안 된다. 재생원료 사용이 정착됐다고 판단되면 재생원료 사용 의무화가 규제로 도입될 수 있다. 순환경제체계 전환은 재활용산업이 넝마산업 수준에서 첨단산업으로 환골탈태를 해야 한다.

●불법투기·불법매립, 땅속 바닷속 쓰레기

순환경제 이행을 위해 전력을 기울여야 하지만 우리나라는 당면한 쓰레기 처리의 위기를 안정화해야 한다. 지난 20년 동안 쓰레기양이 지속적으로 증가했음에도 처리시설 증가는 상대적으로 정체됐다. 그 결과 쓰레기 처리시설 부족으로 처리 가격이 폭등하고 처리 속도가 지연됐다. 쓰레기 소각시설 가동률은 허용 용량을 초과해 무리하게 가동되고 있고, 산업폐기물 매립장은 포화상태로 남은 수명이 4년이 채 되지 못하고 있다. 수도권 지역에서 배출되는 매립 쓰레기는 영남 지역 매립장으로 장거리 이동 후 매립되고 있다. 생활쓰레기 경우에도 쓰레기 발생량이 집중돼 있는 수도권 지역의 경우 수도권매립지가 2025년 이후에는 사용이 불투명해지면서 쓰레기 처리 비상이 걸린 상황이다.

쓰레기가 제때 처리시설로 가지 못해 발생원에 쌓이면 처리 가격도 증가한다. 이 틈새를 노리고 기승을 부리는 것이 쓰레기 불법 처리 문제다. 필리핀에 불법 수출된 쓰레기로 국제적 망신을 당했고, 전국 곳곳 수백 곳에 불법투기 쓰레기 산이 생겼다. 농촌 지역 산지 등을 임대한 후 투기하거나 부도난 건물 등을 임대한 후 버리고 가거나 심지어 바지선에 실어 바다에 투기하는 등 다양한 형태의 불법투기 수법이 나타났다. 박근혜 정부 시절 구현되지 못한 진정한 창조경제가 쓰레기 불법 처리에서 마침내 구현됐다는 자조까지 나왔다. 앞으로 처리시설 부족을 해결하지 않으면 어떤 불법 수법이 나올지 우려스럽다.

2019년 초 환경부 조사에서 전국에 120만톤의 쓰레기가 쌓여 있는 것으로 나타났다. 문재인 대통령이 국무회의에서 연내 처리하도록 지시했지만 2019년 말까지 처리율은 60%에 불과했고, 환경부는 2020년 상반기까지 처리하는 것으로 연장했다. 그런데 그사이에 새로운 불법 투기가 지속적으로 발생하고 있다. 한쪽에서 치우는 동안 다른 한쪽에서 쌓이는 것이다.

더 심각한 문제는 불법 매립이다. 불법투기는 감시를 강화하면 적발할 수 있기 때문에 대책을 조기에 수립할 수 있지만 불법 매립은 눈에 띄지 않기 때문에 불법 매립 현장을 바로 적발하지 않으면 사후에 대처하기가 무척 어렵다. 긴 시간이 지난 뒤 지하수 오염 등이 나타나거나 개발 등으로 땅을 파헤칠 때가 돼서야 알 게 될 터인데, 그때가 돼서는 불법 처리자를 찾기도 어려울 뿐만 아니라 환경 복구 비용도 크게 증가할 수밖에 없다. 불법투기와 불법매립은 같은 부모에게서 태어난 형제자매다. 불법 투기가 목격되는 건 불법 매립도 기승을 부리고 있다는 것이다.

●통계에 반영되지 않는 무자료 쓰레기들

왜 이렇게 됐을까? 여러 문제가 누적되면서 폭발한 것이다. 통계에 반영되지 않는 쓰레기의 흐름, 즉 발생부터 처리 단계까지 신고되지 않고 무자료로 거래되는 양이 존재했기 때문에 정부에서 인식하는 쓰레기 문제와 현장의 쓰레기 처리 문제의 괴리가 발생했다. 인구 및 산업 밀도가 높기 때문에 쓰레기 처리시설 설치가 어려운 구조적 문제가 있었지만 쓰레기 처리 인프라 확보에 대한 정책 실패도 있었다. 민간 처리시설에 대한 의존도가 절대적인 상황에서 민간 투자가 다양하게 분산되지 않고 한쪽에 집중되면서 리스크가 커졌다. 즉 폐기물 고형연료 활성화 정책으로 인해 폐기물 처리시설에 대한 민간 투자가 여기에 집중된 반면 소각시설과 시멘트 소성로 등에 대한 투자는 위축됐다. 이 상황에서 대형 폐기물 고형연료 발전소 건설이 곳곳에서 좌초되면서 쓰레기 처리시설 수급 균형이 무너지게 된 것이다.

해결책으로 우선 처리시설을 확충해야 한다. 처리시설 용량 부족 문제를 해결할 수 있는 방법은 쓰레기를 줄이는 방법과 시설용량을 확대하는 방법이 있다. 전자는 효과가 나타나는 데 시간이 걸리고 불확실성이 있기 때문에 단기적으로는 시설용량 확대에 집중해야 한다. 민간 처리시설 설치 및 운영에 대한 정보 공개, 주민 지원을 제도화해야 한다. 쓰레기 처리를 다른 지역에 의존하는 행위에 대한 제재가 필요하다. 지역 간 장거리 이동 쓰레기에 대해 배출자에게 부담금을 부과하고, 해당 부담금은 쓰레기 처리시설 지역사회를 위해 사용될 수 있도록 해야 한다. 지자체가 자기 지역에서 발생하는 쓰레기를 자기 지역에서 처리할 수 있는 대책을 적극 수립해야 한다. 수도권 지역이 시급하다. 수도권 지역은 처리시설 설치가 상대적으로 어렵지만 불가능하지 않다. 장기적으로 공공처리시설 설치 확대도 필요하지만, 정부 및 지자체와 민간 업체가 협력해 공공성과 환경성이 확보되는 쓰레기 처리시설을 설치하는 게 현실적이다.

●산업계·지자체 순환경제 비전 공유해야

환경부는 2020년을 자원순환 전환의 원년으로 삼겠다고 밝혔다. 꼬이고 꼬인 쓰레기 문제를 해결하기 위한 적극적인 정책 추진을 하겠다는 의지를 밝혔다. 일회용품에 대한 규제 강화, 포장재 재질 기준 강화 등 쓰레기 대란 사태 이후 추진된 환경부 정책은 지난 20년 동안 지지부진했던 정책에 비해 괄목할 만한 성과를 낸 것은 사실이지만, 쓰레기 문제를 해결하기 위해서는 여전히 부족하다.

쓰레기 문제는 다른 환경 문제에 비해 매우 복잡하다. 쓰레기 종류도 다양하고, 쓰레기 종류별 처리되는 시장도 다르다. 쓰레기 종류별·처리단계별 이해관계자도 다르다. 영세한 곳이 많기 때문에 쓰레기 처리 시장의 현황이 파악도 잘 되지 않는다. 쓰레기 발생 이전 생산과 유통 단계까지 확대하면 복잡성은 더욱 증가한다. 중국의 쓰레기 수입 금지, 플라스틱 규제 강화로 인해 대외 환경도 불확실하다. 쓰레기 관리의 복잡성과 불확실성이 증가하고 있다.

따라서 정부만의 의지와 대책만으로 쓰레기 문제에 대처할 수 없다. 따라서 순환경제 이행을 위해서는 개방적인 순환경제 플랫폼이 구축되고 활성화돼야 한다. 순환경제 플랫폼은 각 분야 산업과 지자체, 단체 등이 순환경제와 관련된 비전 및 활동계획을 수립해 공표하고, 상호 커뮤니케이션할 수 있는 공간을 말한다. 정부 주도의 경직된 포럼을 의미하는 것이 아니다. 다양한 주체의 다양한 의견과 실천이 플랫폼에서 공유돼야 순환경제 전환을 위한 콘텐츠가 풍성해질 수 있을 것이다.

국내 석유화학업계 등 대기업들은 이미 생산 가치사슬 내 이해관계자들과 모여 공동의 대응을 모색하는 논의의 장을 자율적으로 하다. 이것이 시너지를 내려면 분야의 의지를 플랫폼이라는 개방적 공간으로 유도해야 한다.

홍수열 자원순환사회경제연구소장■ 홍수열 소장은

자원순환사회경제연구소장을 맡고 있다. 서울대 환경대학원을 졸업한 뒤 자원순환사회연대에서 12년간 활동했다. 20년 동안 쓰레기 문제 및 자원순환 문제에 대해 현장과 이론을 결합한 해법을 연구하며 한국 사회의 ‘쓰레기 통역가’를 꿈꾸고 있다.