[열린세상] 성공하는 총리의 조건/박명호 동국대 정치외교학과 교수

입력 : ㅣ 수정 : 2017-06-25 22:54

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포털 사이트에서 ‘이낙연’을 검색했다. 총리는 보육원을 찾았고 지방의 수출 우수 중소기업을 방문했으며 주민들과 막걸리를 함께 마셨다. 통일전망대를 방문하고 국정현안점검조정 회의를 주재했다. 언론은 ‘어린이, 일자리, 안보, 가뭄’ 등을 챙기는 총리의 모습을 전했다. 대한민국 국무총리의 전형적 모습이다. 헌법은 총리의 역할을 “대통령을 보좌하며 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다”고 규정하고 있다. “부서권, 장관해임 건의권과 제청권 그리고 내각 통할권” 등이 헌법상 총리의 권한이다. 기본적으로 우리 헌법은 대통령제 중심이면서 ‘총리와 의원의 장관 겸직 허용’ 등 내각제적 요소를 갖고 있다.
박명호 동국대 정치외교학과 교수

▲ 박명호 동국대 정치외교학과 교수

그래서 권력집중의 대통령과 헌법상 규정된 권한을 행사하려는 총리 사이에 드물지만 갈등이 나타날 수 있다. YS(김영삼 전 대통령)와 이회창 총리의 충돌이 대표적이다. 이때도 “헌법상 총리 권한의 자의적 해석”이라는 주장과 “주요 정책결정에서 총리의 승인을 받도록 한 것은 법적으로 타당하다”는 주장이 엇갈렸다. 하지만 대통령과 총리의 충돌은 흔치 않다.

역대급의 총리실 근무기록을 갖고 있는 정두언 전 의원의 ‘최고의 총리, 최악의 총리’를 보면 총리의 대통령 보좌는 가능해도 총리의 행정각부 통할은 현실적으로 불가능하단다. 총리에게 수단이 없기 때문이다. 총리에겐 인사권과 예산권이 없다. 성과연봉제에 적극적으로 앞장서 노조로부터 임명철회 요구를 받았던 사람이 1년 만에 정부 방침이 바뀌고 주어진 역할이 바뀌면서 성과연봉제 폐기의 역할을 맡게 된 것이 최근 공무원 사회의 화제란다. ‘관료의 숙명’이란다. ‘웃픈 상황’이다. 권력의 변화에 따라 ‘누구보다 빨리 눕고 누구보다 먼저 일어나는 세계’에서 통제수단 없는 총리가 무엇을 할 수 있을까. 무리한 기대다.

‘얼굴마담’, ‘방탄 총리’, ‘의전총리’로 불려 왔던 이유다. 심하게 말하면 국무총리는 대통령의 ‘정치적 소모품’에 불과했다. 이러한 현실적 결과는 제도적으로 불가피하다. 총리의 권한과 역할의 정치적 원천이 기본적으로 대통령이고 부수적으로 국회이기 때문이다. 그래서 총리는 1차적으로는 대통령에게, 2차적으로는 국회에 정치적 책임을 진다. 총리는 국민 직선에 의해 뽑힌 대통령이나 국회의원과 다르다. 대통령과 국회의원은 자신을 선출한 국민에 정치적 책임을 진다. ‘책임총리 중심의 국정운영’은 대통령의 국민에 대한 정치적 책임포기라고까지 주장하기도 한다. 헌법과 정부조직법 등은 장관의 업무 관할권을 분명히 밝히고 있기도 하다. 결국, 국무총리제는 대통령제의 근본 취지에 반한다.

따라서 ‘책임총리’의 성공 사례가 드물고 총리의 정치적 성공 여부는 대통령의 정치적 의지에 따라 갈렸다. ‘노무현?이해찬’은 성공하고 ‘YS?이회창’은 실패한 것은 바로 ‘대통령?총리의 정치적 신뢰’ 때문이다. 정치적 신뢰의 출발은 대통령?총리의 정례회동이다. 정례회동은 대통령의 의사결정 과정에서 중요한 일상으로 자리잡아야 한다. 이를 위해선 총리가 대통령이 가진 ‘책임총리’의 정치적 의지를 적절하게 관리해야 한다. 총리의 권력관리 능력이다. 관리는 이해로부터 시작한다. ‘시간과 권력의 역설’이 중요하다. 권력과 뇌 기능의 관계 연구에 따르면 어떤 권력자든 시간이 지나면서 상대방을 이해하는 공감능력이 떨어진다고 한다.

이런 측면에서 이 총리의 인식은 현실적이다. 그는 스스로의 역할을 ‘국정 방향과 추진속도가 부처의 업무 방향과 추진속도와 어긋나지 않도록 하는 것’으로 설정했다. 특정 사안을 둘러싼 유관부처 간 관계가 어긋남이 없도록 하는 것도 자신의 역할로 봤다. 성공한 총리가 되려면 국정추진 방향과 속도가 대통령과 총리의 정례회동을 거쳐 최종 정리되어야 한다.

이를 위해선 청와대 참모진과의 상호보완적 관계 설정이 중요하다. 안정적 국정운영은 물론 대통령의 정치적 성공을 위해 총리의 역할이 결정적이라는 공감과 가시적 성과가 필요하다. 앞으로 정부인선 과정에서 일정 영역을 확보하느냐가 첫 번째 지표다. 총리의 정치적 문제해결 능력도 중요하다. 권력의 관찰자이자 운용자였던 이 총리에게 두 번째 총리의 성공 스토리를 기대하는 이유다.
2017-06-26 26면
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