[열린세상] 정부조직 개편, 헌법에 충실해야/이창길 세종대 행정학과 교수

입력 : ㅣ 수정 : 2017-03-19 18:44

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이창길 세종대 행정학과 교수

▲ 이창길 세종대 행정학과 교수

1976년 11월 2일 지미 카터 미국 대통령이 당선되었다. 워터게이트 사건으로 탄핵이 임박한 리처드 닉슨 전 대통령이 자진 사임한 후 선출된 대통령이다. 선거 유세 시작부터 그가 외쳤던 핵심 공약은 놀랍게도 ‘연방정부의 전면 개편’이었다. 남부 주지사 출신의 아웃사이더로서 연방정부의 폐해를 실감했기 때문이었을까. 선거 전날 뉴햄프셔주 마지막 유세에서는 “연방정부 조직 개편을 원하지 않는다면 나에게 투표하지 않아도 좋다”고 단언하기까지 했다. 연방 교육부와 에너지부를 신설하고 인사관리처와 재난관리청을 설치한 것도 카터 대통령 때다.

최근 대통령 선거가 확정되면서 정부조직의 개편 논의가 활발하다. 돌이켜보면 정부 수립 이후 지금까지 70년 동안 총 62회의 개편이 있었다. 정권이 바뀔 때마다 신설과 폐지를 반복하느라 공무원들은 ‘이삿짐’을 싸기 일쑤였고, 관료사회의 업무 혼란과 피로감도 적지 않았다. 정치적이고 즉흥적인 결정으로 부작용만 많고 효과는 적었다는 지적이 많다. 정권 초기에 조직 개편에만 매달리다 실질적인 국정 개혁은 못했다는 비판도 있다. 이런 잘못된 과거를 되풀이하지 않을 수 없을까.

이제부터는 정부조직 개편의 기준과 원칙을 ‘헌법’에 두자. 정부조직은 헌법의 목적과 정신, 가치를 실현하는 도구이기 때문이다. 그동안 수많은 국정 실패와 정책 실패는 정부기관들이 헌법상 책무를 망각한 결과였다. 촛불 시민혁명 역시 헌법을 농락한 행정부에 대한 준엄한 심판이었다. 정부조직의 개편도 헌법상 규정된 책무와 역할을 충실히 반영해야 한다.

헌법 제119조 제2항에 따르면 국가의 경제적 책무는 ‘국민경제의 성장과 안정, 적정한 소득의 분배, 그리고 경제 민주화’다. 현재의 기획재정부가 이런 헌법상 책무에 맞게 편제되고 운영되는지 의문이다. 막강한 예산 권한에 빠져 경제적 책무를 소홀한 것은 아닌지. 산업부의 헌법상 책무는 ‘기업의 자유와 창의의 존중, 중소기업의 보호와 육성, 대외무역의 육성과 관리’로 명확하다. ‘통상자원’은 분리하고 미래산업과 중소기업 중심으로 재편해야 한다.

헌법 제127조 제1항은 과학기술 혁신과 정보, 과학기술 인력의 개발을 명확히 규정하여 ‘과학기술부’를 상정하고 있다. 교육, 노동, 복지 기능은 헌법 제31조, 32조, 34조에서 각각 5개 이상의 세부 조항으로 헌법상 막중한 책무와 역할을 부여받고 있다. 정치적 기능이나 불필요한 규제는 대폭 축소하되, 헌법상 책무와 가치 비중에 맞게 편제해야 한다. 해양 등 헌법상 책무가 명확하지 않은 부처는 통합 또는 폐지를 검토해야 한다. 이제 모든 부처는 헌법이 규정하고 있는 제자리로 돌아가야 한다. 정부조직의 정상화가 필요한 시점이다.

또한 헌법 제4장은 행정 각부를 정부 정책의 실질적인 운영 주체로 규정하고 있다. 행정 각부의 자율성과 책임성을 인정한 셈이다. 따라서 대통령은 행정 각부를 통하여 정부 정책을 수행해야 한다. 즉 헌법은 비대한 대통령비서실이나 국무조정실을 상정하고 있지 않다. 현행 ‘부총리’제도 역시 위헌적 요소가 있다. 경제부처의 과도한 정부 독점을 억제하고 헌법상의 가치와 기능에 따라 균형 잡힌 배분이 필요하다. 헌법상 행정 각부의 서열은 없다. 인사처나 예산처와 같이 행정 각부를 지원하는 참모 기능도 행정 각부와 구분하여 편성해야 한다. 정책 결정 과정상 불필요한 개입과 통제로 비효율적이고 제왕적 국정 운영이 이루어져서는 안 된다.

카터 대통령은 취임과 동시에 백악관 비서실 인력을 약 30% 감축했고, 비서진 역할도 의전·홍보·의회·여론·위기·안전 등 대통령을 직접 보좌하는 것에 한정했다. 정부 현안을 몇 명의 백악관 참모들과 상의하기보다는 내각 장관들을 불러 함께 논의했다. 또한 내각의 고위관료들은 장관이 선임하도록 위임하였다. 그는 미국 헌법상의 핵심 가치인 자유와 정의, 인권과 평화를 실천한 정직한 대통령으로 기억되고 있다. 촛불 시민들은 대통령 탄핵 이후 새 국정 운영 체제를 바라고 있다. 성공적인 정부를 위해서는 부처 단위의 구조 개편만으로 부족하다. 정부 내 수평적 협업 체계를 구축하고, 권위적인 계층구조 개편도 서둘러야 한다. 헌법상 책무와 역할에 충실한 정부조직 개편과 운영을 기대한다.
2017-03-20 26면
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