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[서울광장] ‘관료 권력’에 전쟁 선포한 박근혜/최광숙 논설위원

[서울광장] ‘관료 권력’에 전쟁 선포한 박근혜/최광숙 논설위원

입력 2014-03-26 00:00
업데이트 2014-03-26 00:26
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최광숙 논설위원
최광숙 논설위원
대통령학의 권위자인 리처드 뉴스태드 전 하버드대 교수는 ‘대통령의 힘은 설득하는 힘’이라고 정의했다. 그런 의미에서 본다면 20일 청와대에서 열린 ‘규제개혁회의’ 는 박근혜 대통령의 힘을 여실히 보여준 자리라 하겠다. 7시간이나 쉬지 않고 ‘끝장토론’을 할 수 있고, 이를 TV로 생중계할 수 있는 것이 대통령의 힘이냐고 누군가 비아냥거릴 수도 있다. 하지만 이날 보여준 대통령의 진정한 힘은 바로 자신의 정책적 의제인 규제개혁의 당위성을 국민에게 잘 설득했다는 점일 것이다.

규제개혁회의를 두고 ‘재벌 기업들의 소원 수리 들어주기’라는 야당의 비판도 있다. 하지만 국민의 안전과 건강, 환경 등의 ‘착한 규제’는 지키되, 국민들의 경제활동 등에 걸림돌인 나쁜 규제는 풀어야 한다는 데는 이견이 있을 수 없다. 규제가 공무원들 힘의 원천이라는 것은 누구나 다 아는 사실이다. 대통령이 관료들에게 ‘손톱 밑 가시’ 같은 나쁜 규제를 움켜쥐고 있지 말고 하루빨리 내놓으라고 강하게 질책한 것도 그래서일 게다.

우리 정부는 선거를 통해 선출된 ‘정치 권력’과 고시(考試)로 임용된 ‘관료 권력’의 쌍두마차로 움직인다. 대통령 선거로 권력을 잡은 집권 세력들이 관료 집단들의 도움을 받아 자신들의 정치적 이상과 정책을 실현하는 구조다. 노무현 대통령이 “한국이 경제개발을 이룩한 것은 박정희 대통령이 아니라 관료들 덕택”이라고 말한 적이 있다.

박정희 정권 시절 경제개발 5개년 계획을 시작으로 우리가 초고속 압축성장을 할 수 있었던 데는 유능한 관료 집단들이 결정적인 역할을 했다. 그럼 누가 그 관료들을 움직였나. 경제 건설이라는 뚜렷한 국가목표를 제시하고 관료들에게 권력을 부여해 목표를 향해 뛰도록 몰아친 이는 바로 박정희 대통령이었다.

군부 엘리트가 지배하던 권위시절만 하더라도 정치 권력이 관료 권력보다 우위에 있었다. 하지만 민주화 이후 사정은 달라졌다. 권위주의 시절 국가 정책을 수행하는 데 뛰어난 능력을 발휘한 관료 집단들이 시간이 지나면서 더욱 전문화로 무장하면서 이제는 막강한 권력 세력으로 거듭난 것이다. 보통 정치인 등 외부 출신 장관들이 임명되면 부처에서 “장관이야 잠시 있다 떠날 사람(客)이다”라고 말할 정도가 됐다. 권력을 잡은 세력이야 기껏 5년 단명(短命)하지만 자신들은 끝까지 남아 정부를 지킨다는 얘기다.

진보학자인 최장집 고려대 명예교수는 저서 ‘민주화 이후의 민주주의’에서 “민간 엘리트가 주도한 김영삼·김대중·노무현 정부 등 민주 정부가 권위주의 정부보다 더 관료에 포획됐다”고 말한 것도 같은 맥락이다. 집권 초기 정치 세력들이 세상을 바꿀 듯 개혁을 외치며 국정 주도권을 잡는 듯하지만 결국 시간이 흐르면 어김없이 관료들을 대거 등용시켜 그들의 영향력이 커지게 됐다는 것이다.

이런 현상은 권력을 잡은 정치 세력의 무능에서 원인을 찾을 수 있다. 민간 집권 세력에게 권력은 차고 넘치지만 그 권력을 휘두를 만한 정책적 역량과 공직 직무수행 능력이 부족하다 보니 어쩔 수 없이 오랫동안 국가의 정책 과제를 수행해 온 관료 집단들의 도움 없이는 국가 운영을 할 수 없게 된 것이다. 시대가 변해 정치 세력이 일사불란하게 권력을 틀어쥐고 관료체제를 흔들 수 있는 단순한 사회가 아니라는 점도 작용했을 것이다.

문제는 관료들은 어느 집단들보다 실력이 검증됐지만 새로운 변화와 개혁에 능동적이지 않다는 데 있다. 김용환 전 재무장관이 “박정희 대통령 시절 전체 10개 정책 중 대통령이 지시한 정책은 2개 정도다. 나머지는 내가 구상해 보고하고 집행했다. 행정이 더 적극적이어야 한다”고 말했다고 한다. 요즘 관료들은 예전의 관료들과 다르다는 얘기다.

그의 말마따나 그 시절 선배 관료들은 애국심을 갖고 소신껏 일하는 영혼 있는 집단이었지만 오늘의 관료들은 주어진 나랏일도 윗사람에게 잘 보여 높은 자리를 가기 위한 수단으로 전락한 것 같다. 그렇기에 이번 회의는 박 대통령이 거대한 관료 권력에 대한 본격적인 통제를 선포한 것이나 다름없다. bori@seoul.co.kr
2014-03-26 31면

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